□ 前沿观察·执法司法权力运行机制改革

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□ 本报记者 姜东良 李娜

□ 本报通讯员 付树文

漫画/高岳

“既要拔‘萝卜’,还要带出‘泥’。”这是山东省聊城市人民检察院检察长贾富彬对一起刑事与民事检察部门协同履职案件的形象比喻。

近日,聊城市阳谷县人民检察院刑事部门检察官审查起诉一起私自砍伐耕地旁旱柳案时,发现旱柳属于护堤防浪林,于是移送线索给公益诉讼部门联合办案,以刑事附带民事公益诉讼起诉。法院判令被告人承担修复评估费用,并在媒体上公开道歉。“在部门联动、相互融合中推进检察一体化机制,依法能动履职,实现刑事、民事、行政、公益诉讼‘四大检察’全面协调充分发展。”贾富彬说。

过去一年里,聊城市检察院立足“四大检察”“十大业务”新格局,探索构建以“横向衔接、纵向贯通、内部保障、外部支持”为主要内容的融合一体发展格局,有力推动检察工作高质量发展。

打破部门壁垒条线限制

建立健全线索移交机制

在检察机关内部,影响各部门横向联动的因素有哪些?

山东大学法学院副院长冯俊伟认为,影响“横向一体化”的因素主要在于是否能找准整体理解和推进“四大检察”“十大业务”的切入点,将具体业务办理与整体推进法律监督结合起来。

“看是否存在线索壁垒、职能壁垒,看是否将案件线索移送、办理纳入了部门和检察官考核。”聊城市人大代表、山东万航律师事务所副主任张树杰认为,只有打破信息、线索壁垒,并建立相应的通报、移送制度,才能强化协同配合、凝聚办案合力。

为激活单位内部的横向联动,聊城市检察院同步开展理念建设与制度建设,在理念引领、系统实施中增强一体化履职的思想自觉,构建一体化机制的联动格局。

“我们将司法理念引领融入日常教育培训,引导干警增强系统观念,树立‘双赢共赢多赢’‘在办案中监督、在监督中办案’‘创新融合发展’等理念,改变曾经‘重刑轻民’‘重办案、轻监督’现象,打破现有的部门壁垒、条线限制,提高整体战斗力,并通过打造‘聊检一家亲’文化品牌,增强检察队伍的向心力、凝聚力。”贾富彬介绍说。

如何优化部门间的协作配合,让横向联动更加紧密衔接?

聊城市检察院建立健全线索移交机制,实现监督办案线索同步发现、双向移交,调查反馈等。梳理确定各业务条线审查事项,将监督事项、认罪认罚适用、风险评估、线索移送等一体植入,设计不同业务、不同类别监督办案同步审查表,完善岗位职责清单和履职指引,通过对案件的深挖细查,打通信息孤岛,形成部门联动,实现“一事多用、一案多查、线索共享”。据统计,2022年聊城市检察院部门间移送线索76条,数量显著上升。

为了能够集中力量办理法律关系交叉的重大疑难复杂案件,聊城市检察院打破部门界限,跨部门组建办案团队75个。探索检委会制度和检察官联席会议制度融合发展,对涉及多部门的案件,邀请部分检委会委员参加检察官联席会议。强化职责集中履行,全面推进知识产权检察职能集中统一履行工作。深化融合履职加强未成年人综合司法保护,积极推进未成年人检察业务统一集中办理。

打造检察巨人“擎天柱”

做到上下一体协同联动

前段时间,聊城临清市人民检察院刑事检察部门在审查起诉一起刑事案件时,发现某公司涉及民事虚假诉讼线索,立即移送该院民事检察部门,两部门联合召开检察官联席会议分析研讨,指导公安机关固定证据,审查终结后报送聊城市检察院。聊城市检察院对案件事实和法律适用进行充分论证,经检委会审议,提出再审检察建议。最终,法院采纳市检察院的建议。

检令畅通,上下协力。近年来,聊城市检察院畅通上下信息渠道,加强对复杂案件办理的指导。据统计,2022年全市两级检察院之间交办、移送线索119条。

聊城市检察院主动开展实地调研督导,健全领导包院制度,“一对一”“面对面”指导,实地解决基层发展中的问题。通过开展案件质量评查等形式,强化对基层的业务管理。组织评查案件619件,纠正执法不规范问题171个。定期召开业务分析会,逐一研究每个基层院存在的问题。

实践中有成果,亦有困难。“地区整体能力不均衡、有关制度还不完善等因素影响着一体化整体效能。比如,办案采取的组织形式,何类案件由上下级院共同组成办案团队,何种情形下由上级院发文指导,这些具体的操作细节还需要进一步明确。特别是最近学术界比较关注的,上级院抽调下级院检察官办案的授权和履职范围等,都需要进行原则和程序上的制度设计。”贾富彬说。

针对落实中的困难,张树杰建议,各地检察机关借用“变形金刚”理念,打造检察巨人“擎天柱”。先根据既定职能构建人员结构合理、人案匹配的组织体系,打造好单个“汽车人”。然后通过完善一体化制度设计,确保单个“汽车人”在需要的时候,组合变身成威力强大的“擎天柱”。

山东大学法学院院长周长军则认为,要紧紧围绕检察一体化的三个核心要素开展检察一体化制度建设:层级性,即上下级检察机关或检察官之间存在领导与被领导的关系;指令性,即上级检察机关或检察官对下级的指挥监督权;整体性,即上级检察机关或检察官对下级的职务承继权和职务移转权。如此检察机关才能做到上下一体、协同联动。

争取外部支持聚合力量

构建检警“大控方”格局

2022年3月25日,聊城市检察院、聊城市公安局“侦查监督与协作配合办公室”揭牌成立,标志着全市检警协作迈入新的发展阶段。

“全市检察机关将发挥平台优势,与公安机关实现良性互动,着力打通‘侦、捕、诉’绿色通道,全力构建检警‘大控方’格局。”贾富彬介绍说,通过加强与公安机关的常态化沟通,共同推进认罪认罚从宽、少捕慎诉慎押刑事司法政策落实,确保刑事案件办理质效。不断健全完善监督配合制度机制,依法开展立案监督、侦查活动监督等工作。目前,通过检警协作会商共办理疑难复杂案件356件。

争取外部支持、加强与外部合作的目标是让执法更规范,让群众更受益。全国人大代表、聊城市茌平区贾寨镇耿店村党支部书记耿遵珠就尝到了检民联络新模式的“甜头”:聊城检察机关通过建立检察联络员制度,深入参与乡村基层建设,及时发现和解决问题,打通检察服务农村基层治理“最后一公里”,为提升农民群众法治素养和基层干部依法履职能力提供保障。

2022年以来,聊城市检察院创新建立乡村振兴检察联络员制度,全市聘任联络员165名,出台联络管理办法等文件16个,处理意见线索139条,提供法律咨询252次,邀请参与听证120人次,化解矛盾纠纷53件。同时,立足执法办案,通过人民监督员、公开听证员等扩大线索来源,邀请特约检察官助理、人民监督员、特约检察员参与监督143次。

聊城市检察院还与市监委、市中级人民法院会签《关于加强全市职务犯罪案件办理工作的意见》,形成反腐工作合力。召开全市检律协作座谈会,推动检律良性互动。就科学技术生产、税务管理、司法救助等问题,与相关部门会签文件40个,会同妇联、民政部门成立家庭教育检察工坊,发出“责令接受家庭教育指导令”。

对此,山东政法学院副教授魏黎明评价道:“这些尝试以形成合力为导向,让内部力量更强大、外部支持更凝聚,逐步形成了‘上下协同、左右协力、内外协作’的检察权运行模式,积累了丰富的实践经验,有很好的借鉴意义。”

加强实效性岗位练兵

压实一体化履职责任

攥指成拳聚合力,一体办案提质效。新时代背景下,随着检察制度不断完善,检察工作不断发展,对检察一体化提出了更高要求、赋予更丰富内涵。

“受历史和现实因素影响,实践中‘四大检察’的推进情况并不均衡。相较于刑事检察,其他三大检察特别是公益诉讼检察的推进困难重重,不仅普遍存在办案人手不足、力量薄弱的问题,且办案人员经验不够丰富、手段缺乏。因此,需要充分发挥检察机关的整体效能,有效聚合上下级检察机关和同一检察机关内部不同办案部门之间的力量,大力破解公益诉讼检察、重大职务犯罪追诉等检察工作面临的时代课题,进而实现‘四大检察’全面协调充分发展。”周长军说。

为更好地贯彻检察一体化制度,冯俊伟提出四条实践建议:认真贯彻宪法和法律的规定;进一步加强对检察工作和规律的认识;在检察机关形成一定的工作机制、举措;建立科学、合理的工作考评制度。

魏黎明认为,要始终遵循法治原则、坚守法律信仰,确保检察一体化各项创新在法治轨道里运行;要坚持系统思维,完善检察一体化规则细则,注重与宽严相济刑事政策、认罪认罚从宽原则、少捕慎诉慎押刑事政策等政策、制度、原则的协调统一。

持续探索,为的是以更大力度推进实践创新。下一步,聊城市检察院在贯彻落实检察一体化机制方面,将有哪些具体措施?

“强化人员调配、履职能力和素能培养,是我们下一步的重点工作。”据贾富彬介绍,聊城市检察院将全面学习贯彻党的二十大精神,以党建为引领,引导干警根植司法为民理念,并加强针对性、实效性的岗位练兵培训,并开展经常性案件质量抽查、评查、督导,压实办案检察官一体化履职责任。